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上海市水务行业突发事件应急处置机制优化研究
冯凌旋1,2朱晓峰2黄海雷2
（1.上海市防汛减灾工程技术研究中心，；2.上海市防汛指挥部办公室，）
摘要：文章在对上海市水务行业突发事件应急处置工作机制现状进行调研的基础上，归纳总结出现有工作机制存在的三个主要问题，包括：职责界面不够清晰、信息报送不够规范和应急处置流程不够合理。针对上述问题，从组织体系、信息报送机制和应急处置机制等方面入手，结合上海实际情况提出优化完善建议，从而提高本市水务行业突发事件应急处置工作机制的科学性和操作性。关键词：突发事件，应急处置，水务管理一、引言
上海北靠长江口，南临杭州湾，东滨东海，三面环水，陆域水系密布，汊道纵横，是典型的平原感潮河网地区[1]-[3]。因其地理特点，水安全是上海城市安全的重要方面，水务行业突发事件的应急处置也是上海城市突发事件应急管理的重要组成部分[4]-[7]。近年来，上海经济社会发展水平不断迈进，城市发展目标显著提高，在此背景下，城市安全的脆弱性日益彰显，另一方面，城市的迅猛发展使得原有的城市安全风险管理机制在适应性上出现问题，如水务行业突发事件的应急处置机制与当前城市发展水平存在不协调之处。因此，全面梳理上海水务行业突发事件应急处置机制，总结分析存在的问题并加以优化完善，是必要而迫切的，具有重要的现实意义。
二、现状分析
按照有关法律法规的要求，上海市目前水务行业突发事件分为四个等级，分别为：一般事件（Ⅳ级）、较大事件（Ⅲ级）、重大事件（Ⅱ级）和特别重大事件（Ⅰ级）[8]；突发事件应急处置预案体系由市级预案、行业预案、区级预案和企业预案四个层次组成；组织体系由领导机构、应急联动机构、工作机构和专家机构等构成。其突发事件的信息报送机制主要为：由事发单位、社区和市民向市应急联动中心或市水务局口头或书面报告；其突发事件的应急处置机制主要为：市水务局会同应急联动中心实施先期处置，在应急处置过程中组织专业队伍赴现场实施处置，负责组织后期处置。
总结分析上海市水务行业突发事件应急处置工作现状，主要存在三个方面的问题：
1、应急处置职责界面有待明晰。主要体现在突发事件应急处置主体不够明确，针对不同等级的突发事件、不同原因产生的突发事件和不同对象造成的突发事件，都在一定程度上存在处置主体不明的问题。比如：一般和较大突发事件，究竟由谁作为处置主体开展应急处置，存在模糊地带。又如，水务工程施工导致的水务设施损毁和非水务工程施工导致的水务设施损毁等不同情况，具体由谁作为处置主体也未有明确规定。职责界面模糊导致的后果是，一旦发生突发事件，难以及时、准确、有效的落实处置主体，从而影响突发事件处置的及时性及效果。
2、突发事件信息报送尚待规范。信息报送是突发事件应急处置的重要环节，但在目前工作机制下，事发单位及相关部门首先存在信息报送意识不强的问题，其次，突发事件有关信息不能按照要求上报，存在不同领域信息报送内容、时限、要求等不统一的现象，造成后续应急处置行动迟滞，影响应急处置效果。
3、应急处置流程设置有待优化。在现状工作机制下，存在因应急处置流程设置不够合理导致的操作性不强的问题，如预案中流程的设置不符合事件发生及处置的内在逻辑，流于形式，针对实际发生突发事件，不具备指导实际处置的作用。
三、应急处置机制优化
针对本市突发事件应急处置工作中存在的前述主要问题，从组织体系、信息报送机制和应急处置机制三个方面进行优化，完善现有突发事件应急处置工作机制。
3.1组织体系优化
针对本市水务行业突发事件应急处置过程中存在的职责界面不清晰的问题，进一步优化完善应急处置组织体系。明确水务行业突发事件的应急管理工作统一由上海市委、市政府领导，上海市应急管理委员会（下称“市应急委”）决定和部署本市水务行业突发事件应急管理工作，其日常事务由上海市应急管理委员会办公室（下称“市应急办”）负责。在此基础上，根据水务行业的实际情况，按照一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）和特别重大（Ⅰ级）四类突发事件，进一步明确组织指挥体系。
1、一般（Ⅳ级）突发事件。一般（Ⅳ级）等级突发事件发生后，由市级水务系统行业管理机构（包括：市水利管理处、市供水管理处、市排水管理处、市水文总站和市水务安质监中心站））或市水务局安全委员会办公室（下称“市水务局安委办”）牵头，成立突发事件应急处置指挥机构，直至突发事件处置结束。
现场指挥部总指挥：由市级水务系统行业管理机构领导或市水务局安委办领导担任；
指挥部成员：由事发地区水务局领导、事发单位领导、其他相关单位领导组成。
工作机构：设立综合协调工作组、调查工作组、应急处置工作组、专家小组、物资保障工作组等。
2、较大（Ⅲ级）突发事件。经判断，突发事件为较大等级（Ⅲ级），则由市水务局牵头，成立突发事件应急处置指挥机构，直至突发事件处置结束。
现场指挥部总指挥：市水务局行业分管领导担任；
指挥部成员：市水务局安委办领导、市级水务系统行业管理机构领导、事发地区水务局领导、事发单位领导、其他相关单位领导组成。
工作机构：综合协调小组（含对外联络）、调查小组、应急处置小组、专家小组、物资保障小组、信息发布小组、抢险救援队伍等工作小组。
3、重大（Ⅱ级）和特别重大（Ⅰ级）突发事件。突发事件等级为重大及以上的，除成立现场指挥机构及其工作机构外，由上海市政府视情成立水务行业突发事件应急处置指挥部，统一指挥事故处置和救援工作，其组织体系如下：
1）上海市水务行业突发事件应急处置指挥部
指挥部总指挥：由上海市政府分管领导担任；
指挥部成员：由市水务局领导、事发地区政府领导、相关应急联动机构领导等组成。
2）突发事件现场指挥部
现场指挥部总指挥：由事发地区政府分管领导担任，或由市政府决定有关领导担任。
指挥部成员：市水务局分管领导、市水务局安委办领导、市级水务系统行业管理机构领导、事发地区水务局领导、事发单位领导、其他相关单位领导组成。
工作机构：综合协调小组（含对外联络）、调查小组、应急处置小组、专家小组、物资保障小组、信息发布小组、抢险救援队伍等工作小组。
3.2信息报送机制优化
突发事件信息报送的及时、畅通是应急处置效果的重要保障。针对本市水务行业突发事件信息报送不规范的问题，通过界定突发事件信息报送等级要求，规范突发事件信息报送阶段和时限，优化信息报送流程，从而完善突发事件信息报送机制。
1、信息报送的等级要求。上海市水务行业突发事件涉及面较广，情况较复杂，界定需进行信息报送的突发事件主要依据突发事件的等级划分。对于属于一般（Ⅳ级）及以上等级的突发事件，要求由事发单位逐级向上级主管部门口头和书面上报，突发事件发生时未能明确事件等级的，应首先口头向上级管理部门上报，待明确事件等级后按照信息报送要求逐级上报。
2、信息报送的阶段要求。突发事件的信息报送过程分为首报、续报和终报三个阶段。首报，是突发事件发生后，由事发单位按照信息报送要求首次逐级向上级部门汇报突发事件；续报，是突发事件应急处置过程中由现场工作组逐级向上级指挥部门汇报突发事件处置情况；终报，是突发事件已得到控制，由现场指挥部向市水务局（Ⅳ级和Ⅲ级）或市政府（Ⅱ级和Ⅰ级）汇报转入常态管理。
3、信息报送的时限要求。突发事件发生后，事发单位应在半小时内口头向上级部门汇报，出现人员死亡或失踪的事件须立即口头上报。在突发事件发生后1小时内，事发单位应向上级部门进行书面上报。行业管理机构和事发地区水务局（或区建交委）在接报后的半小时内口头上报市水务局，1小时内书面上报市水务局。
4、信息报送的流程要求。上海市水务系统突发事件的信息报送遵循“速报事实，慎报原因”的原则，由事发单位逐级上报，与此同时，也应充分利用城市管理平台、网络、自媒体等各种渠道，以保证水务系统突发事件信息传播的及时和畅通。基本报送流程如图1所示，由事发单位口头和书面上报给行业管理机构，再由行业管理机构报送至市水务局安全委员会办公室（简称“安委办”），安委办报送至市水务局行业分管领导后酌情决定上报至市政府总值班室。
图1水务海洋系统突发事件信息上报流程
3.3应急处置流程优化
为优化完善本市水务行业突发事件应急处置流程，遵循“分级响应，分类处置”的原则，对于不同等级的突发事件，明确不同处置主体和处置响应范围。对于各具体行业（如：供水行业、排水行业、水利行业、水文行业、水务建设工程行业）的突发事件，根据不同行业突发事件特点，明确主要的处置事项，总体上，水务行业突发事件的应急处置按照前期处置、应急处置和后期处置三个阶段开展。
1、先期处置。突发事件发生后，事故发生单位立即组织力量赴事故现场开展先期处置。对于一般（Ⅳ级）突发事件，行业管理机构在接报后，立即由分管领导组织相关人员赴事发现场指导、组织先期处置；对于较大（Ⅲ级）突发事件，市水务局接报后，按照“管行业，管安全”的原则，由市水务局行业分管领导组织市水务局相关处室、行业管理机构及相关单位领导赴事发现场指导、组织突发事件的先期处置；对于重大（Ⅱ级）和特别重大（Ⅰ级）突发事件，市应急联动中心为先期处置的主体部门，市水务局主要领导赴事发现场协助开展先期处置。
2、应急处置。重大（Ⅱ级）和特别重大（Ⅰ级）突发事件由市应急联动中心负责先期处置，市政府成立市应急处置指挥部指挥应急处置，市水务局作为应急处置的成员单位，负责组织专业处置队伍，提供专业支持。一般（Ⅳ级）和较大（Ⅲ级）突发事件的应急处置由水务行业内部完成，主要流程如下：
（1）成立指挥部
根据突发事件等级，一般和较大突发事件成立现场指挥部，重大和特别重大突发事件在成立现场指挥部的同时成立应急处置指挥部。
（2）组建应急处置工作小组
由现场指挥部从水务系统行业管理机构、事发单位、应急处置成员单位抽调人员组成综合协调小组（含对外联络）、调查小组、应急处置小组、专家小组、物资保障小组、信息发布小组、抢险救援队伍等工作小组，各工作小组服从现场指挥部指挥，具体执行应急处置过程中的各项工作。
（3）启动相应等级预案
现场指挥部根据现场情况，核定突发事件等级，启动相应等级总体预案、行业预案及专项预案。
（4）会商制定应急处置方案
现场指挥部根据突发事件性质、类别、影响范围等，会商制定突发事件的应急处置方案，必要时可成立专家小组提供决策支持。
（5）落实应急处置方案和相关预案
现场指挥部督促各工作小组执行应急处置工作方案，督促各相关单位落实相应的行业预案和专项预案，事发单位和各相关单位按照预案的规定和要求落实应急处置措施。
（6）响应终止
经现场检测、评估和鉴定，专家小组分析论证后，确定事件已得到控制，市水务局会同事发地区政府决定和公布应急响应终止。
3、后期处置。后期处置包括现场清理、善后处理和调查总结三个环节。突发事件应急处置终止后，由市水务局组织有关单位开展事发区域的勘察及相关工作，由责任单位负责现场清理，对因事件导致气体泄漏、断电漏电、环境污染等，要立即通知供电、供气和环保等部门进场处置。现场清理完成后，各责任单位立即成立善后工作小组，会同事发地政府做好受灾居民安置、补偿工作，同时事发地政府和有关部门对因应急抢险需要调集、征用有关单位、企业物资等进行评估，给予补偿。由市水务局会同事发生地区政府组织有关部门对水务行业突发事件的成因、性质、影响范围、受损程度、责任及教训等进行调查、评估和核实，并及时将调查与评估结果报告市政府。
图2水务行业突发事件应急处置流程图（以较大突发事件为例）
四、结语
上海市水务行业突发事件应急处置的工作机制是在现有行政管理体制及法律法规框架下，结合上海水务行业应急处置工作实际情况逐步形成的，年上海市水务局专门印发实施了《上海市处置水务行业突发事件应急预案》，然而，随着经济社会的迅速发展，目前本市水务行业突发事件应急处置工作机制与实际情况已出现一些不相适应的现象。本文主要针对目前本市水务行业突发事件应急处置工作机制中存在的职责界面不清晰、信息报送不规范及应急处置流程设置不合理等问题进行了机制优化。未来，随着经济社会的不断发展以及技术的更新，仍需对现有工作机制的适应性进行评估，并不断优化完善工作机制。
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